Josep Maria Quintana

Més enllà de l’obra política que ha dut a terme el Consell, el que vull destacar en aquest article són les grans novetats que, com a institució, el van afectar per mor de l’Estatut vigent, aprovat per la llei 1/2007, de 28 de febrer. Aquesta llei orgànica de l’Estat ha implicat canvis substancials desplegant els que ja va introduir la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de consells insulars, perquè el nou Estatut insereix els consells en l’organització institucional autonòmica (art. 39), ubicant-los en el capítol IV del títol IV, “De les institucions de la Comunitat autònoma de les Illes Balears”, atribuint-los directament competències pròpies (art. 70), executives o de gestió, incloent-hi també la potestat reglamentària sobre aquestes competències (art. 72). A més, possibilita que el Parlament els transfereixi facultats executives o de gestió en altres competències que podem denominar transferides o delegades (art. 71), els dona iniciativa legislativa (art. 47.2), generalitza la fórmula organitzativa del Consell Executiu com a òrgan necessari en tots els consells, amb membres lliurement nomenats pel president, tot i que no siguin electes (art. 63 a 66), i els faculta per exercir les funcions administratives i la gestió ordinària de les competències de la Comunitat Autònoma (art. 80).

Amb aquesta nova regulació de l’article 61, l’Estatut ha volgut subratllar que estem davant d’institucions que gaudeixen d’un elevat poder polític, que, a més, poden implementar polítiques pròpies en l’àmbit de les seves competències (art. 73), que, lògicament, poden ser diferents d’un consell a l’altre.

Sens dubte, el més cridaner d’aquesta reforma és la partició que l’Estatut fa del “poder executiu” originari de la Comunitat Autònoma entre el Govern autonòmic i els consells insulars. Així doncs, des del moment en què aquests tenen certes competències d’execució atribuïdes directament per l’Estatut (les de l’art. 70), sobre les quals ostenten fins i tot la potestat reglamentària, es pot afirmar que els consells disposen també d’una part d’aquest poder executiu originari de la Comunitat Autònoma. Idea que expressa molt bé l’article 84.2 quan diu que “Corresponen al Govern de la Comunitat Autònoma i als consells insulars la funció executiva, incloses la potestat reglamentària i la inspecció, i l’actuació de foment de les competències que els són pròpies”. Per tant, la “funció executiva” (o, el que és el mateix, el poder executiu originari) de la Comunitat Autònoma es distribueix ara entre el Govern autonòmic i els consells insulars.

Tenim, doncs, avui una institució molt millorada des del punt de vista de la seva estructura legal, que té oberts davant seu reptes importants en el doble marc en què ha d’actuar, atenent-nos a la seva doble naturalesa jurídica: el d’Administració local i el d’Administració autonòmica.

Així doncs, des del vessant d’Administració local, el Consell té les competències atribuïdes per la legislació de règim local (estatal i autonòmica), que es corresponen bàsicament amb les atorgades a les diputacions provincials (les de art. 36 de la Llei 7/1982, de 2 d’abril, reguladora de es Bases del Règim Local), com aclareix l’art. 41.3 d’aquesta mateixa llei de bases. En línies generals, es tracta de la coordinació dels serveis municipals entre sí per a la prestació adequada d’aquests.

No és poc, encara que, per exercir algunes d’aquestes competències, els  consells es troben amb certes dificultats derivades de la mateixa Llei de Bases, que, en consagrar el principi d’autonomia municipal, estableix també el de cooperació voluntària entre municipis, deixant en mans d’aquests la decisió d’integrar-se o no en les mancomunitats, consorcis o convenis propiciats per una Administració de rang superior, com pot ser la dels consells, cosa que sovint dificulta la intermunicipalització. I això no és bo, perquè si bé la intermunicipalització dels serveis no gaudeix per sed’una força taumatúrgica que resolgui tots els problemes (perquè també des del consells es pot actuar deficientment), estic convençut que és una possibilitat que la legislació bàsica no sols hauria de permetre, sinó que hauria de forçar, sobretot per a illes de petites dimensions com Menorca, en el ben entès que pot esdevenir una peça indispensable per racionalitzar els serveis, abaratir-los i fer-los més eficients per a tots els ciutadans.

Això en el vessant d’Administració local. Però penso que, com Administració autonòmica, hi ha molt de camí per córrer i no hauríem de dubtar ni un moment a l’hora d’anar reduint les competències que avui ostenta el govern de la Comunitat per fer créixer de manera proporcional les dels consells insulars. ¿Per què, sense anar més lluny, no s’ha transferit encara el “règim d’aigües i aprofitaments hidràulics, canals i regadius. Aigües minerals i termals. Ordenació i concessió de recursos i aprofitaments hidràulics” (art. 30.8)?

Alhora, em fa l’efecte que s’hauria d’aconseguir una major lleialtat en el desenvolupament de les competència pròpies. Ho dic perquè el Consell té, per exemple, competència en l’ordenació turística des de 1996. Doncs bé, si és així, ¿per què no pot decidir els objectius de l’impost turístic? ¿Per què dels recursos de la promoció turística es bestreuen els costos de l’Agència de Turisme de les Balears i no es planteja una encomana al Consell d’aquesta agència per a determinades actuacions promocionals? El Consell té també transferida l’ordenació territorial des de 2001. ¿Per què, doncs, en les noves lleis d’urbanisme i de projectes industrials, els informes del Consell no són preceptius ni vinculants? Més encara, ¿per què l’ordenació del territori no s’amplia a l’habitatge, tenint en compte que, per proximitat, el Consell podria dur a terme una gestió més eficient en matèria de gestió d’habitatges buits, o en tot el que fa referència als ajuts al lloguer?

Però més enllà del que acabo de dir, el Consell té la possibilitat de fer moltes coses més, ja que, en haver-se reconegut a la Comunitat autònoma competència per crear i organitzar una administració pròpia (art. 79), l’Estatut preveu que aquesta administració s’exerceixi no sols mitjançant els ens i organismes que depenen del Govern de les Illes Balears, sinó també per mitjà dels consells i dels municipis, tot establint el que la doctrina ha definit com a mecanismes d’Administració instrumental i d’Administració indirecta.

Un exemple de la dita Administració instrumental és l’ens públic “Ports de les Illes Balears” (al qual els menorquins, amb raó, no hem escatimat crítiques). Res a dir, doncs, sobre la legalitat d’aquest ens, però hauríem de recordar que l’Estatut dona suport a la idea que l’Administració autonòmica dependent del Govern de la Comunitat s’hauria de reduir a la mínima expressió en el que fa referència a les estructures de caràcter territorial i perifèric, facilitant que les funcions que han de ser exercides en el territori de cada illa, ho siguin a través del consell insular respectiu. ¿No exigeix aquest principi que es replantegin ens com aquest que he esmentat atorgant-ne als consells la funció executiva?

I això implica també una adequada reestructuració de l’Administració Perifèrica de la pròpia Comunitat autònoma en benefici, si més no, dels Consells de Menorca i d’Eivissa, ja que aquestes institucions han estat pensades, creades i disposen avui d’una estructura suficient i d’un marc legal adequat per convertir-se en una eficaç Administració indirecta de la Comunitat. D’ací que em vegi constret a formular una pregunta: ¿Per què, encara avui, les competències que té el govern de la Comunitat autònoma en matèria d’Educació -i en molts altres camps- les exerceix a Menorca i Eivissa mitjançant delegacions que depenen directament de les conselleries i no ho fa per mitjà del consells?

Per últim, i perquè tot això que estic reivindicant no es transformi en un castell construït sobre l’arena, crec que és imprescindible repensar el sistema de finançament, ja que si les institucions no estan justament dotades, qualsevol reforma es vana. I dubto molt que l’actual Llei 3/14, de 17 de juny, del sistema de finançament definitiu dels Consells Insulars, que desplega els principis estatutaris dels articles 137 i 138 de l’Estatut d’Autonomia, estableixi els mecanismes adequats, equitatius i justos per garantir l’exercici de les competències atribuïdes a aquests.

Amb  motiu dels quaranta anys de la constitució del Consell Insular de Menorca, el nostre diari convidà fa uns mesos diverses persones significatives de la societat menorquina perquè exposessin el que pensaven respecte d’aquesta institució. Gairebé tots els articles que es van publicar van fer una lectura positiva de la trajectòria del Consell, més enllà dels criteris que els seus autors poguessin tenir respecte de les persones que han tingut la responsabilitat de gestionar-lo, i van coincidir en afirmar que aquesta era una institució necessària per a la bona administració politicoadministrativa de la nostra illa. També és aquest el meu criteri, que pretenia exposar en una conferència que m’havia encarregat la presidència del Consell per a un acte oficial commemoratiu que es va suspendre tres dies abans de la data fixada. Se’m va dir aleshores que es posposava per a més endavant i, fa poc més d’una setmana, se m’ha fet saber que l’acte no es duria a terme. Atès que jo tenia la feina feta, exposaré, ni que sigui de manera molt sintètica, alguns aspectes que em semblen rellevants d’aquesta institució en dos articles.

A la conferència programada tenia interès a fer una mica d’història de la gènesi del Consell -interessant i rocambolesca alhora- d’ençà que la nostra illa s’obrí a la vida democràtica i participativa, amb l’aprovació de l’Estatut el 1983 i, posteriorment, amb la Llei de Consells de 1989, però aquí no hi ha espai per fer-ho i hauré de passar per alt aquest punt. Diré tan sols que, des de l’aprovació de la Llei 8/2000, es configurà un nou model d’estructura organitzativa per a aquestes peculiars institucions a partir de dues idees centrals: 1) Que, definitivament, els consells tenen una doble naturalesa (són institucions autonòmiques i alhora ens locals); i 2) Que la Comunitat autònoma té potestat d’autoorganització de les seves pròpies institucions, l’estructura de les quals calia retocar perquè l’organització administrativa local era clarament insuficient per gestionar de manera adequada el gruix de competències transferides (especialment en el cas de les illes menors), en què la majoria governant podia estar formada tan sols per set membres electes (els del partit o de la coalició que hagués format govern).

Tot i així, ja sigui amb la més limitada i deficient estructura prevista a l’estatut de 1983, o bé amb la molt més eficaç de l’actual Estatut de 2007, a què em referiré en el proper article, no hi ha dubte que el Consell Insular de Menorca començà a treballar amb més eficàcia i compromís que l’antiga Diputació Provincial que, de manera frustrant, es va oblidar sistemàticament de la nostra illa. Així doncs, des de la transferència d’Urbanisme i Habitabilitat efectuada per la Llei 9/1990, de 27 de juny, fins a les dues últimes transferències rebudes en virtut dels Decrets 46 i 47/2018, de 21 de desembre, en matèria de polítiques de gènere i dona, i de polítiques LGTBI, la institució s’ha anat revestint d’importants competències executives sobre matèries clau per al desenvolupament del país, com l’urbanisme, la cultura, el patrimoni històric, les activitats classificades, els transports per carretera, l’agricultura, la ramaderia, pesca i artesania, els serveis socials i, sobretot, l’ordenació del territori, que va culminar amb l’aprovació del Pla Territorial Insular -el controvertit i discutit (però indispensable) PTI- que, amb més llums que ombres, cercà d’establir un model de desenvolupament sostenible en el territori insular. Instrument que era -i segueix sent- del tot necessari renovar si es pretén consolidar polítiques adequades per mantenir vigent el mateix objectiu que es proposà l’any 2003. Som conscient que s’està treballant en aquest sentit, però també cal dir que els anys perduts de les passades legislatures pesen com una llosa en el capítol de responsabilitat dels nostres polítics.

Al llarg d’aquests quaranta anys, el Consell ha actuat també sobre altres matèries transferides o delegades, com carreteres i camins, joventut i lleure, caça i recursos cinegètics, i també en matèria de promoció turística; competències que, per primera vegada a la nostra història, el Consell va poder exercitar com a vertader govern de Menorca, d’acord amb l’Estatut i la Llei de Consells Insulars vigent, en el ben entès que, des de 2007, les ha pogut desplegar amb molta més eficàcia, perquè avui el Consell és, com explicaré en el proper article, la institució de govern de la nostra illa i exerceix, per tant, el govern, l’administració i la representació d’aquesta, gaudint de plena autonomia en la gestió dels seus interessos” (art. 61).

Per poc que repassem la trajectòria de la nostra institució, val a dir que, fins i tot sota el deficient règim legal que establí l’Estatut de 1983, el Consell de Menorca ha dut a terme una tasca encomiable en molts aspectes, que no puc desplegar aquí. Però no deixa de ser significatiu el canvi que s’ha verificat en els seus pressupostos, ja que d’aquells 157 milions de pessetes (menys d’un milió d’euros) en què consistia el pressupost de 1979, hem passat als gairebé 98 milions d’euros, que eren els previstos per al pressupost en curs, dels quals, més de 22 milions s’havien de dedicar a inversions i més de 10 a transferències de capital.

Un segon aspecte, potser poc vistós, però que jo considero rellevant, és el de la cooperació institucional que ha dut a terme tots aquests anys i, sobretot, arran de la creació, el gener de 2002, del Servei de Cooperació i Assistència Municipal. Així mateix ha promocionat Consorcis amb els Ajuntaments, alguns de tanta importància com el de Residus Urbans i Energia, el de Protecció de la Legalitat Urbanística al Sòl Rústic, o bé el Sociosanitari, i endegat plans insulars de cooperació, gestió del litoral i neteja de platges, servei d’assessorament lingüístic, xarxa de biblioteques, etc. etc.

També ha creat organismes autònoms de caràcter administratiu, com l’Institut Menorquí d’Estudis, que tant està fent per la cultura, i el Consell Econòmic i Social de Menorca, entès com una eina de planificació, coordinació, debat i gestió que ajudi en el disseny del full de ruta econòmic, ambiental i social de l’illa, i ha constituït empreses públiques com l’Institut de la Joventut de Menorca. I mereix una especial menció la Sindicatura de Greuges, creada el 2015, com una fórmula de participació ciutadana, amb la missió de recollir les queixes dels menorquins i, per tant, de vetllar pel bon funcionament del Consell en la seva relació amb tots els habitats de l’illa.

No ens oblidem tampoc de les entitats que es troben adscrites al Consell d’acord amb el Sistema Europeu de Comptes, com la Fundació Foment del Turisme de Menorca, la Fundació per a Persones amb Discapacitat, la Fundació Menorquina de l’Òpera, el Servei d’Informàtica Local o el Fons Menorquí de Cooperació. Alhora, el Consell forma part com a ens associat d’entitats pròpies de la societat civil, i d’altres públiques com la Federació Espanyola de Municipis i Províncies o la Federació d’Entitats Locals de les Illes Balears.

Un tercer aspecte que no podem tampoc silenciar avui és el reconeixement de l’illa de Menorca com a Reserva de la Biosfera, procés que s’inicia l’any 1993 amb l’acord del Comitè Internacional del Programa “Man and Biosphere” de la UNESCO, que culminà amb el lliurament del diploma oficial, pel maig de 1994, i que, el 2008, es concretà amb la creació de l’Agència Menorca Reserva de Biosfera, organització amb personalitat jurídica pròpia adscrita al Departament d’Economia, Medi Ambient i Caça, que centra les seves activitats desenvolupant els objectius de la declaració de Menorca com a Reserva de Biosfera pel Programa MaB de la UNESCO amb un projecte realment ambiciós, al qual el Consell ha dedicat per a aquest any un pressupost superior als 9 milions d’euros.

El dret d’autodeterminació segueix sent la base del conflicte polític a Catalunya. Però ara és també un dels obstacles que troba el president en funcions, Pedro Sánchez, per formar govern, ja que necessita, com a mínim, un acord amb ERC, partit que demana que es parli seriosament del dret d’autodeterminació. Però, ¿què és aquest dret? ¿És aplicable a Catalunya?

L’origen de l’autodeterminació es troba en el Dret Internacional. En primer lloc, hi ha la resolució 1514, del 14 de desembre de 1960, de l’Assemblea General de les Nacions Unides. Aquesta es considera la “Carta Magna de la Descolonització” en contemplar per primera vegada que “tots els pobles tenen el dret de lliure determinació. “En virtut d’aquest”, afegeix el text, “(els pobles) determinen lliurement la seva condició política i persegueixen lliurement el seu desenvolupament econòmic, social i cultural”.

Això sí, també cal dir que la Carta parla de “territoris en fideïcomís i no autònoms” i aquells que no havien aconseguit llavors “la seva independència” respecte els estats que els havien colonitzat. I aquest matís -no menor- és en el qual es basa el Govern per rebutjar que aquest dret es pugui aplicar a Catalunya. A més, invoca l’article 2 de la nostra Constitució (“La Constitució es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola…”), que, indirectament, prohibeix l’autodeterminació.

Però el dret d’autodeterminació no es queda aquí. També es recull a la resolució 2200 de l’ONU, amb la qual es va obrir el procés per a l’aprovació del “Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics”, amb pràcticament la mateixa literalitat que fixa la Carta. I, finalment, és igualment important per entendre aquest dret la resolució 2625 de l’Assemblea General de l’ONU de 1960, a la qual s’afirma que “tots els pobles tenen el dret de determinar lliurement, sense ingerència externa, la seva condició política i de prosseguir el seu desenvolupament econòmic, social i cultural”, així com que “tot Estat té el deure de respectar aquest dret” . I és arran d’aquesta declaració que els independentistes basen el seu argumentari en la defensa de la condició de Catalunya com a “poble” que té dret a autodeterminar-se.

Sense anar més lluny, en un text publicat l’abril de 2017 per a Diplocat per Josep Costa, vicepresident primer de la Mesa del Parlament, es defensa que Catalunya pot ser (i és) un poble en el sentit del Dret Internacional perquè “no hi ha una definició jurídica del que és un poble”. Més encara, segons raona Costa, “no hi ha ningú per decidir objectivament qui ho és i qui no ho és”. “Amb la qual cosa, la qualitat de poble ha de tenir una flexibilitat per definició”. En conseqüència, conclou que “Catalunya podria apel·lar legítimament al dret d’autodeterminació per declarar la independència”, ja que “la seva condició política li és imposada i no pot desenvolupar-se lliurement a Espanya”.

Malgrat tot, l’actual govern espanyol (i tots els anteriors) sempre han rebutjat de ple el dret a l’autodeterminació de Catalunya. En aquest sentit, Sánchez ha marcat el límit en l’ “autogovern” de la comunitat catalana. En aquest mateix sentit, pel febrer de 2014, el Ministeri d’Afers Estrangers del govern del PP publicà un informe en què s’assegurava que el dret d’autodeterminació no es pot aplicar a Catalunya perquè el Dret Internacional només es refereix “a la població dels Estats, els fideïcomisos i els territoris no autònoms “. És a dir, a un escenari diferent al de la comunitat catalana, que “s’insereix en un Estat democràtic, àmpliament descentralitzat i amb ple respecte de les exigències derivades de l’Estat de Dret i de la protecció dels drets humans”.

En altres paraules, des del Govern espanyol sempre s’ha defensat -i aquesta, ens agradi o no, és també la interpretació majoritària en el context internacional- que “el dret de separació com a plasmació del principi de lliure determinació dels pobles tan sols es pot donar en supòsits de situació colonial, pobles annexionats per conquesta, dominació estrangera o ocupació i pobles oprimits per violació massiva i flagrant dels seus drets”. I aquest, s’argumenta, no és el cas de Catalunya.

Tot i que aquesta és, dic, la interpretació majoritària, vegem què passaria si acceptéssim la contrària i entenguéssim que Catalunya té dret a autodeterminar-se d’acord amb els Pactes de 1966, ratificats per Espanya el 27 d’abril de 1977. ¿Seria suficient en aquest cas l’article 2 de la Constitució per impedir l’autodeterminació?

Segons l’article 27 del Conveni de Viena sobre Dret dels Tractats, “una part no pot invocar les disposicions del seu dret intern com a justificació de l’incompliment d’un tractat”, la qual cosa implica dotar aquest tractat d’una aplicabilitat preferent pel que fa a el Dret intern. I això perquè obrar en sentit contrari significaria una vulneració del propi ordenament nacional, ja que la violació del Dret internacional incorporat al sistema intern per voluntat d’aquest dret intern és, en si mateix, una contravenció del dret propi.

Seguint aquest raonament, no hi ha dubte que, si els “Pactes de 1966” van ser ratificats per Espanya el 27 d’abril de 1977 i la Constitució Española va entrar en vigor el 29 de desembre de 1978, l’article 1 dels Pactes gaudiria d’aplicabilitat preferent sobre el article 2 de la Constitució, amb el qual entra en contradicció pel fet de reconèixer aquell un dret d’autodeterminació que aquest article prohibeix. No obstant això -i en aquest punt rau la clau de l’assumpte-, aquesta circumstància -la contradicció- no habilita qualsevol particular o qualsevol poble (posem per cas Catalunya) que estimi vulnerat el seu dret a reclamar-lo, ja que el dret internacional no considera self-executing el particular ni tampoc el poble en qüestió, ja que cada Estat signant estableix les seves obligacions “davant de la comunitat internacional”, no davant dels “seus ciutadans individuals”.

Així doncs, per més que alguns especialistes (i els partits que independentistes) es mostrin satisfets amb el valor jurídic dels informes del Comitè de Drets Humans de l’ONU -que citen contínuament però que no són vinculants, encara que tampoc son merament declaratius-, el problema rau en el fet que aquests informes no tenen eficàcia pràctica rellevant. Tenim, doncs, que no serveix de res que algun particular, o que algun partit, o que algun govern autonòmic, al·legui davant l’esmentat Comitè de Drets Humans de l’ONU l’incompliment que l’Estat du a terme dels seus compromisos internacionals en matèria de drets humans, especialment si l’infractor (l’Estat espanyol en aquest cas) ostenta un poder hegemònic en el context global, per més que Amnistia Internacional o Human Rights Watch, als seus informes anuals, dediquin un monogràfic de denúncia als abusos que l’Estat en qüestió ve realitzant. Aquesta és la conseqüència -trista conseqüència- de la manca de força pròpia del Dret internacional.

Espanya, per tant, en prohibir el dret d’autodeterminació a l’article 2 de la Constitució, segurament incompleix les obligacions que va assumir en ratificar els “Pactes de 1966”. No obstant això, cap altre Estat ha procedit a denunciar la violació -potser perquè els estats comparteixen els criteris del govern espanyol i s’ajusten a la interpretació majoritària dels Pactes a què he fet referència-, i això fa que aquest article 2 de la Constitució continuï desplegant la seva eficàcia plena. D’ací el gran escull que ens trobem per resoldre el problema de l’autodeterminació com voldrien els independentistes catalans.

El BOE de dia 20 de novembre ha publicat la Sentència 116/2019, de 16 d’octubre de 2019 en el recurs d’inconstitucionalitat 2056-2019 interposat per més de cinquanta diputats del grup parlamentari popular al Congrés dels Diputats respecte de l’article 50 de la Llei de Parlament de les Illes Balears 13/2018, de 28 de desembre, “de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca”.

Atenent la importància d’aquesta llei en una illa com la nostra, un dels principals atractius de la qual és el Camí de Cavalls, i atesa l’afició que hi ha pel senderisme, considero que aquesta sentència, que avala el text de la llei aprovada pel Parlament Balear a 2018, té una indubtable transcendència.

Els diputats de PP van impugnar concretament l’art. 50, 1 i 2 de la llei autonòmica en considerar que permetia il·lícitament l’ús de la tècnica expropiatòria per a l’obtenció de terrenys o la realització d’obres i serveis que siguin necessàries per a l’execució de plans especials i projectes de rutes senderistes, tenint en compte que la causa expropiandi que va establir el legislador no estava degudament justificada. Per aquesta raó entenien que es tractava d’una mesura contrària a l’art. 33.3 CE, que defensa la propietat privada. La representació processal del govern de les Illes Balears, per contra, va estimar que no concorria la denunciada vulneració de l’art. 33 CE, i sol·licità, en conseqüència, la desestimació del recurs.

Com es desprèn de l’exposició de motius, la norma regula dues qüestions diferents: els camins públics i les rutes senderistes, i el precepte impugnat forma part del títol III de la Llei autonòmica 13/2018 que regula aquestes últimes. Aquest fixa en primer lloc (art. 41) els objectius que persegueixen les actuacions públiques en la matèria. La ruta senderista es defineix en l’art. 42 a) com aquella “ruta excursionista que discorre preferentment per camins públics o finques públiques, homologada pel consell insular corresponent i inscrita en el registre de rutes senderistes de l’illa, d’acord amb el procediment establert en aquest títol, que respon a un objectiu temàtic o específic i que integra elements com la senyalització, la pernocta, la dificultat del traçat, els usos admesos o els llocs d’interès vinculats, entre d’altres. Les rutes senderistes contribuiran a la dinamització econòmica de les finques confrontants, amb la implantació d’usos i activitats compatibles que generin rendes complementàries.”

Aquestes rutes senderistes han d’estar homologades, en el sentit de complir les condicions previstes en el títol III de la Llei 13/2018 i inscrites en el registre de rutes senderistes previst en l’art. 53. Es promouen per un ajuntament, cas de ser d’àmbit local, o pel consell insular, si tenen un àmbit o interès supramunicipal (art. 46.1). Poden estar constituïdes tant per itineraris públics com privats, si bé en aquest últim cas es comptarà amb l’autorització de les persones propietàries dels terrenys i, si escau, de les persones titulars de l’explotació agrària, per transitar i poder desenvolupar totes les tasques que aquesta llei encomana a l’administració promotora (art. 46.2). D’acord amb l’art. 47, tant els ajuntaments com els consells insulars poden elaborar plans especials d’ordenació de rutes senderistes. Si tenen àmbit supramunicipal, es configuren com a plans especials d’ordenació territorial de caràcter autònom que preveu la legislació d’ordenació territorial. Els plans especials d’ordenació de rutes senderistes, d’àmbit local i naturalesa urbanística, tenen caràcter autònom i, a més d’ajustar-se al que preveu la llei, gaudeixen del mateix règim i característiques que els previstos en la legislació urbanística. Per la seva banda, l’art. 48 regula els projectes de ruta senderista. Els usos permesos es regulen a les ordenances que preveu l’art. 49.

L’art. 50, qüestionat pels recurrents, disposa que, complertes determinades condicions, “l’aprovació dels plans especials o projectes de rutes senderistes, quan obtenen l’homologació provisional, du implícita la declaració d’utilitat pública dels terrenys necessaris per executar-los, així com de les obres, de les instal·lacions i dels serveis que s’hi han previst de manera concreta.” (apartat 1). L’apartat 2 del art. 50 estableix que, “preferentment, la disponibilitat dels terrenys necessaris per dur a terme els plans especials o projectes de rutes senderistes derivarà de l’alienació o cessió voluntària de les persones titulars, mitjançant convenis de col·laboració, implantació de servituds de pas, contractes de compravenda o altres mecanismes vàlids en dret”. A l’últim, l’art. 54 prohibeix la constitució, per part de qualsevol administració pública, de noves rutes senderistes que no s’adaptin al procediment que estableix la Llei 13/2018.

El que el recurs qüestiona és si en l’art. 50.1 concorre o no la causa que ha de legitimar qualsevol mesura de naturalesa expropiatòria i que justifiqui la declaració d’utilitat pública que proclama el precepte. Es planteja aquí llavors la qüestió de la garantia de la propietat privada enfront de la potestat expropiatòria. El TC té establert en sentències consolidades que són tres les garanties derivades de l’esmentat art. 33.3 CE enfront del poder expropiatori reconegut als poders públics: a) una finalitat de utilitat pública o interès social, o causa expropiandi; b) el dret de l’expropiat a la corresponent indemnització, i c) la realització de l’expropiació de conformitat amb el que disposen les lleis. En el cas plantejat, els recurrents discuteixen que es doni la primera d’elles: el compliment dels fins d’utilitat pública o interès social davant els quals ha de cedir el dret de propietat.

Contràriament al criteri dels recurrents, el TS entén que el legislador balear disposa una sèrie de finalitats legítimes al si de polítiques sectorials de la seva competència, expressives d’uns interessos socials fixats en abstracte, que justifiquen que, per a la seva consecució i en els termes que preveu la norma, es faci ús de la potestat expropiatòria. Per això, el Tribunal aprecia que, “a la vista de los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 13/2018, concurre la finalidad de utilidad pública o interés social que ha de legitimar cualquier medida de naturaleza expropiatoria.” Per aquest motiu “ninguna objeción constitucional puede merecer la posibilidad de que la Ley 13/2018 declare la utilidad pública e interés social de ciertos fines a los efectos expropiatorios de determinados bienes y derechos, como sucede en el caso examinado. Procede, por tanto, desestimar la impugnación del art. 50.1.”

Pel que fa a la impugnació de l’art. 50.2, els diputats populars la fonamenten en el fet que el precepte, en l’utilitzar el terme “preferentment”, en relació amb l’adquisició de terrenys a particulars mitjançant l’ús de tècniques negocials, està permetent, a sensu contrario, la utilització de l’expropiació forçosa. Però la Sentència concreta que la desestimació de la impugnació de l’art. 50.1 fa que aquesta queixa hagi de córrer la mateixa sort, sense perjudici d’assenyalar que és “habitual y razonable que las pretensiones adquisitivas del poder público procuren articularse con los instrumentos jurídicos menos gravosos para los particulares, sirviéndose del negocio jurídico privado antes que del recurso a las facultades de imperium, que habrán de desplegarse solo cuando el interés público razonablemente lo demande”. D’aquí que desestimi íntegrament el recurs d’inconstitucionalitat i declara la plena vigència de la llei autonòmica.

Davant les postures radicalitzades a favor o en contra de la Sentència dictada per la Sala Penal del Tribunal Suprem en la causa seguida contra els 12 líders catalans pels fets succeïts al voltant del referèndum celebrat l’1 d’octubre de 2017, considero de gran interès, encara que no tingui efectes pràctics, l’anàlisi que, d’aquesta sentència, ha efectuat Amnistia Internacional, ja que no és un informe partidista sinó un treball independent que mereix ser observat amb atenció.

Després d’avaluar totes i cadascuna de les sessions del judici i de fer una lectura minuciosa de la sentència, Amnistia Internacional fa algunes afirmacions que mereixen ser destacades. Les més importants són, al meu parer, les següents:

En primer lloc, considera que, segons la jurisprudència de Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH) i en virtut dels documents als quals l’organització ha tingut accés i a l’observació del procés en el seu conjunt, no ha trobat elements per afirmar que el procés judicial seguit contra els 12 líders catalans hagi vulnerat les garanties d’un judici just, opinió que sempre he subscrit i que rebat totes aquelles que, amb més o menys duresa, han afirmat el contrari.

En segon lloc, i després d’analitzar la definició del delicte de sedició continguda en l’article 544 del Codi Penal i la interpretació que el Tribunal Suprem ha fet el mateix, Amnistia Internacional considera que el tipus penal de sedició es troba definit de manera molt general, i, per tant, vulnera el principi de legalitat contingut en l’article 7 del Conveni Europeu de Drets Humans. Segons la seva anàlisi -que em sembla summament important en aquest punt- la manca de claredat de la definició del delicte de sedició en la legislació espanyola permet la imposició de restriccions indegudes als drets a la llibertat d’expressió i reunió pacífica i criminalitza una àmplia gamma d’accions directes no violentes protegides pel dret internacional dels drets humans. A diferència d’altres delictes contra l’ordre públic, la sedició no recull explícitament en la seva definició el recurs a la violència o l’amenaça de violència -com sí que passa, per exemple, en els delictes d’atemptat o desordres públics- sinó que preveu que la acció s’executi “per la força o fora de les vies legals”, obrint així la porta per a la criminalització d’un ampli ventall de tàctiques pacífiques, incloent el desacatament conscient i deliberat d’una llei per protestar o expressar dissidència política o social.

Acudint a les indicacions fetes per institucions com l’Organització per a la Seguretat i la Cooperació a Europa (OSCE) i el TEDH, les accions directes no violentes, incloent-hi els actes de desobediència civil, es troben protegides pels drets a la llibertat d’expressió i reunió pacífica -fins i tot quan suposin una vulneració de la llei- sempre que no es cometin de forma violenta. Per aquest motiu, Amnistia Internacional no comparteix l’afirmació del tribunal en què s’afirma que “les actuacions dels dies 20 de setembre i 1 d’octubre de 2017 van estar lluny d’una pacífica i legítima manifestació de protesta”. El tribunal considera acreditada l’existència d’alguns fets violents -sense que cap d’ells sigui atribuït de manera directa als acusats- però no es basa en aquest element per a la condemna, ja que afirma que la violència no és necessària per al tipus penal de sedició.

Segons la sentència, els fets s’ajusten a el tipus penal de sedició pel mer “anunci pels congregats [a les forces de seguretat] d’una determinada actitud d’oposició a possibilitar la seva actuació, fins i tot mitjançant fórmules de resistència -si es vol, resistència no violenta (…) “o pel fet que els agents hagin “de claudicar i desistir de complir l’ordre judicial de la qual són portadors davant la constatada actitud de rebel·lia i oposició a la seva execució per un conglomerat de persones en clara superioritat numèrica”. La sentència afegeix que “davant aquest aixecament multitudinari, generalitzat i projectat de manera estratègica, no és possible eludir la tipicitat de la sedició”, si bé “una oposició puntual i singularitzada exclouria alguns ingredients que potser podrien derivar-se a altres tipicitats”.

Contràriament a aquestes apreciacions del tribunal, Amnistia Internacional considera que impedir el compliment d’una ordre judicial de manera pacífica podria justificar la imposició de certes restriccions a l’exercici del dret a la llibertat de reunió pacífica, però, creu que el tribunal s’equivoca en afirmar que l’aplicació del delicte de sedició i la imposició de sancions penals de tanta severitat siguin mesures previsibles, necessàries i proporcionals davant de fets que, com la mateixa sentència reconeix, van ser eminentment pacífics.

En tercer lloc, analitza les condemnes per sedició de Jordi Sánchez i Jordi Cuixart, presidents d’Òmnium i de l’ANC respectivament, i entén que, com a ciutadans particulars i presidents de sengles organitzacions de la societat civil, les autoritats tenen l’obligació de garantir el seu dret a expressar les seves opinions contràries a la decisió de Tribunal Constitucional que prohibia la celebració del referèndum i a organitzar reunions pacífiques de suport al referèndum i a la independència de Catalunya, sempre que no s’utilitzi la violència o s’inciti a l’ús de violència o discriminació. Així doncs, en opinió d’Amnistia Internacional, segons els fets provats en la sentència, cap dels missatges atribuïts a ambdós líders en la manifestació del 20 de setembre i en el referèndum de l’1 d’octubre es poden considerar com una incitació directa a la violència, com d’altra banda reconeix el mateix tribunal. A més, Amnistia Internacional reitera que les accions directes no violentes, incloent actes de desobediència civil, es troben protegides pels drets a la llibertat d’expressió i reunió pacífica.

En quart lloc, i pel que fa als exmembres de la Generalitat i del Parlament, Amnistia Internacional reconeix que aquests sí que van poder cometre algun delicte legítimament enjudiciable en virtut del càrrec oficial que exercien en aquell moment. De fet, la sentència els atribueix responsabilitats per fets que no es trobarien emparats per l’exercici de la seva llibertat de reunió i expressió o de la desobediència civil i, per tant, poden ser legítimament sancionables de conformitat amb els estàndards internacionals de drets humans, sense que correspongui a Amnistia Internacional determinar quin tipus de sanció s’ha d’imposar a aquests actes. Tot i així, veu amb preocupació la condemna pel delicte de sedició en contra dels exmembres de la Generalitat i de Parlament, en estar basada en un delicte que, com ha raonat anteriorment, està vagament definit i es fonamenta en una interpretació extensiva d’aquest, en vulneració del principi de legalitat.

Per tot això, Amnistia Internacional recomana a les autoritats espanyoles que:

1r) Revisin substancialment la definició del tipus penal de sedició per garantir que no criminalitzi indegudament actes de desobediència civil pacífica, ni imposi penes desproporcionades per a accions relacionades amb l’exercici de les llibertats d’expressió i reunió pacífica.

2n) Assegurin que Jordi Sánchez i Jordi Cuixart siguin posats en llibertat de forma immediata i garanteixin un procés que permeti anul·lar la condemna per sedició en contra seva, ja que aquesta pena suposa una sanció excessiva i desproporcionada que es deriva de l’exercici dels seus drets a la llibertat d’expressió i reunió pacífica.

3r) Assegurin que, en els eventuals recursos legals que puguin plantejar les persones condemnades per sedició, es tingui degudament en compte la vulneració del principi de legalitat que suposa la condemna per un delicte, la definició i interpretació del qual resulten contràries al dret internacional dels drets humans. En particular, Amnistia Internacional insta el ministeri fiscal perquè davant del Tribunal Constitucional, en l’exercici de les funcions que la llei li atribueix en els processos d’empara, adopti una postura que defensi el respecte del principi de legalitat, d’acord amb els estàndards internacionals de drets humans.

En definitiva, en opinió d’Amnistia Internacional, que comparteixo plenament, estem davant d’un judici just, que s’ha desplegat amb totes les garanties d’un Estat de Dret, però també davant una sentència injusta per mor d’una interpretació extensiva del delicte de sedició per part del Tribunal, delicte que està contemplat al Codi Penal de manera inadequada.