El BOE de dia 20 de novembre ha publicat la Sentència 116/2019, de 16 d’octubre de 2019 en el recurs d’inconstitucionalitat 2056-2019 interposat per més de cinquanta diputats del grup parlamentari popular al Congrés dels Diputats respecte de l’article 50 de la Llei de Parlament de les Illes Balears 13/2018, de 28 de desembre, “de camins públics i rutes senderistes de Mallorca i Menorca”.
Atenent la importància d’aquesta llei en una illa com la nostra, un dels principals atractius de la qual és el Camí de Cavalls, i atesa l’afició que hi ha pel senderisme, considero que aquesta sentència, que avala el text de la llei aprovada pel Parlament Balear a 2018, té una indubtable transcendència.
Els diputats de PP van impugnar concretament l’art. 50, 1 i 2 de la llei autonòmica en considerar que permetia il·lícitament l’ús de la tècnica expropiatòria per a l’obtenció de terrenys o la realització d’obres i serveis que siguin necessàries per a l’execució de plans especials i projectes de rutes senderistes, tenint en compte que la causa expropiandi que va establir el legislador no estava degudament justificada. Per aquesta raó entenien que es tractava d’una mesura contrària a l’art. 33.3 CE, que defensa la propietat privada. La representació processal del govern de les Illes Balears, per contra, va estimar que no concorria la denunciada vulneració de l’art. 33 CE, i sol·licità, en conseqüència, la desestimació del recurs.
Com es desprèn de l’exposició de motius, la norma regula dues qüestions diferents: els camins públics i les rutes senderistes, i el precepte impugnat forma part del títol III de la Llei autonòmica 13/2018 que regula aquestes últimes. Aquest fixa en primer lloc (art. 41) els objectius que persegueixen les actuacions públiques en la matèria. La ruta senderista es defineix en l’art. 42 a) com aquella “ruta excursionista que discorre preferentment per camins públics o finques públiques, homologada pel consell insular corresponent i inscrita en el registre de rutes senderistes de l’illa, d’acord amb el procediment establert en aquest títol, que respon a un objectiu temàtic o específic i que integra elements com la senyalització, la pernocta, la dificultat del traçat, els usos admesos o els llocs d’interès vinculats, entre d’altres. Les rutes senderistes contribuiran a la dinamització econòmica de les finques confrontants, amb la implantació d’usos i activitats compatibles que generin rendes complementàries.”
Aquestes rutes senderistes han d’estar homologades, en el sentit de complir les condicions previstes en el títol III de la Llei 13/2018 i inscrites en el registre de rutes senderistes previst en l’art. 53. Es promouen per un ajuntament, cas de ser d’àmbit local, o pel consell insular, si tenen un àmbit o interès supramunicipal (art. 46.1). Poden estar constituïdes tant per itineraris públics com privats, si bé en aquest últim cas es comptarà amb l’autorització de les persones propietàries dels terrenys i, si escau, de les persones titulars de l’explotació agrària, per transitar i poder desenvolupar totes les tasques que aquesta llei encomana a l’administració promotora (art. 46.2). D’acord amb l’art. 47, tant els ajuntaments com els consells insulars poden elaborar plans especials d’ordenació de rutes senderistes. Si tenen àmbit supramunicipal, es configuren com a plans especials d’ordenació territorial de caràcter autònom que preveu la legislació d’ordenació territorial. Els plans especials d’ordenació de rutes senderistes, d’àmbit local i naturalesa urbanística, tenen caràcter autònom i, a més d’ajustar-se al que preveu la llei, gaudeixen del mateix règim i característiques que els previstos en la legislació urbanística. Per la seva banda, l’art. 48 regula els projectes de ruta senderista. Els usos permesos es regulen a les ordenances que preveu l’art. 49.
L’art. 50, qüestionat pels recurrents, disposa que, complertes determinades condicions, “l’aprovació dels plans especials o projectes de rutes senderistes, quan obtenen l’homologació provisional, du implícita la declaració d’utilitat pública dels terrenys necessaris per executar-los, així com de les obres, de les instal·lacions i dels serveis que s’hi han previst de manera concreta.” (apartat 1). L’apartat 2 del art. 50 estableix que, “preferentment, la disponibilitat dels terrenys necessaris per dur a terme els plans especials o projectes de rutes senderistes derivarà de l’alienació o cessió voluntària de les persones titulars, mitjançant convenis de col·laboració, implantació de servituds de pas, contractes de compravenda o altres mecanismes vàlids en dret”. A l’últim, l’art. 54 prohibeix la constitució, per part de qualsevol administració pública, de noves rutes senderistes que no s’adaptin al procediment que estableix la Llei 13/2018.
El que el recurs qüestiona és si en l’art. 50.1 concorre o no la causa que ha de legitimar qualsevol mesura de naturalesa expropiatòria i que justifiqui la declaració d’utilitat pública que proclama el precepte. Es planteja aquí llavors la qüestió de la garantia de la propietat privada enfront de la potestat expropiatòria. El TC té establert en sentències consolidades que són tres les garanties derivades de l’esmentat art. 33.3 CE enfront del poder expropiatori reconegut als poders públics: a) una finalitat de utilitat pública o interès social, o causa expropiandi; b) el dret de l’expropiat a la corresponent indemnització, i c) la realització de l’expropiació de conformitat amb el que disposen les lleis. En el cas plantejat, els recurrents discuteixen que es doni la primera d’elles: el compliment dels fins d’utilitat pública o interès social davant els quals ha de cedir el dret de propietat.
Contràriament al criteri dels recurrents, el TS entén que el legislador balear disposa una sèrie de finalitats legítimes al si de polítiques sectorials de la seva competència, expressives d’uns interessos socials fixats en abstracte, que justifiquen que, per a la seva consecució i en els termes que preveu la norma, es faci ús de la potestat expropiatòria. Per això, el Tribunal aprecia que, “a la vista de los objetivos perseguidos por la Ley autonómica 13/2018, concurre la finalidad de utilidad pública o interés social que ha de legitimar cualquier medida de naturaleza expropiatoria.” Per aquest motiu “ninguna objeción constitucional puede merecer la posibilidad de que la Ley 13/2018 declare la utilidad pública e interés social de ciertos fines a los efectos expropiatorios de determinados bienes y derechos, como sucede en el caso examinado. Procede, por tanto, desestimar la impugnación del art. 50.1.”
Pel que fa a la impugnació de l’art. 50.2, els diputats populars la fonamenten en el fet que el precepte, en l’utilitzar el terme “preferentment”, en relació amb l’adquisició de terrenys a particulars mitjançant l’ús de tècniques negocials, està permetent, a sensu contrario, la utilització de l’expropiació forçosa. Però la Sentència concreta que la desestimació de la impugnació de l’art. 50.1 fa que aquesta queixa hagi de córrer la mateixa sort, sense perjudici d’assenyalar que és “habitual y razonable que las pretensiones adquisitivas del poder público procuren articularse con los instrumentos jurídicos menos gravosos para los particulares, sirviéndose del negocio jurídico privado antes que del recurso a las facultades de imperium, que habrán de desplegarse solo cuando el interés público razonablemente lo demande”. D’aquí que desestimi íntegrament el recurs d’inconstitucionalitat i declara la plena vigència de la llei autonòmica.
Josep Maria Quintana 