Quan, gairebé trenta anys enrere, els demòcrates i autonomistes del nostre país ens plantejàvem el futur polític de les Balears i, en concret, de cadascuna de les illes que conformaven el que era aleshores una província sense cap diferenciació de les altres, amb una Diputació que residia a Mallorca en la qual hi havia únicament dos diputats menorquins, ens era molt difícil saber com havíem de configurar les futures institucions regionals i també les illenques en el marc d’una regió autònoma encara non-nata, la qual presumíem —això sí— que hauria d’abraçar el conjunt de les Illes Balears. Però és que, posats a no saber, no sabíem tampoc com havíem de lligar l’acció transformadora del nostre sistema polític proper —l’illenc o, fins i tot, l’interinsular— a l’acció també transformadora d’aquell sistema polític vigent aleshores a Espanya —la dictadura— contra la qual lluitàvem, tot sintetitzant el nostre desideràtum en un breu rodolí que clamava per la Llibertat, l’Amnistia i l’Estatut d’Autonomia.
És evident que no coneixíem aleshores l’abast que podria assolir en el futur sistema constitucional la paraula autonomia que nosaltres amb tanta passió defensàvem, però del que no hi ha dubte és que una rara unanimitat planava sobre aquesta paraula, potser a conseqüència d’una intuïció espontània i natural que feia patent que la vertadera llibertat democràtica no s’arribaria a aconseguir si no es transformaven alhora les estructures centralistes del vell estat. I aquella estranya i enyorada unitat d’interessos i de sentiments és la que ens va conduir, el 10 de juliol de 1977, a la celebració del Pacte d’El Toro, el qual, a manca d’altres virtuts, va tenir potser la més gran de totes: Allí va dissenyar-se —amb les simplificacions que vulguem— una concepció clara i precisa de l’autonomia. Mai no s’havia plantejat amb tanta fermesa el desig comú d’obtenir unes institucions polítiques que fossin reflex de la nostra realitat.
Diguem, però, que els consells insulars —als quals em referiré com a principal fruit de l’autonomia que reclamàvem—, no van néixer de l’Estatut, sinó de la Llei d’eleccions locals, de 17 de juliol de 1978, però va ser la Constitució, la que va donar-los consistència i aixopluc quan, a l’article 141.4 diu que “En els arxipèlags, les illes tindran, a més, administració pròpia en forma de Cabildos o Consells”.
Els consells insulars naixien, per tant, com a entitats locals, vessant aquest que també els reconeixia l’Estatut (així l’art. 39 quan ens deia que “els consells insulars, a més de les competències que els corresponguin com a corporacions locals, tindran…”) i regulava específicament la Llei 7/1985, de 2 d’abril, Reguladora de les Bases de Règim Local, però l’Estatut aprovat per la Llei Orgànica 2/1983, els atorgava un caràcter institucional a l’article 18 EAIB, introductori del Títol III, que regulava les “Institucions de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears”. Ara bé, aquest text no ens resolia la qüestió bàsica a la qual ens enfrontàvem, perquè… ¿quina era la naturalesa específica dels consells com a institucions de la Comunitat?
Per respondre aquest interrogant van sorgir des del primer moment dues posicions enfrontades: la dels qui, basant-se en l’article 149.1.18 CE, que reserva a l’Estat les bases de l’organització de les administracions públiques, i també en algunes sentències del TC, concloïen que als Consells insulars se’ls havia d’aplicar exclusivament les normes que regulaven l’organització i el funcionament de les Diputacions, amb independència de les competències, locals o autonòmiques, que rebessin i actuessin; i la dels qui crèiem que, si aquesta tesi acabava fructificant, els consells mai no respondrien a les expectatives que la seva constitució va crear entre els partidaris d’una descentralització administrativa dins la Comunitat autònoma, perquè era impensable que pogués esdevenir operatiu el traspàs de competències executives que radicaven en la seu del Govern de les Illes Balears —un òrgan, com tots els executius, de caràcter burocràtic que no reproduïa l’estructura representativa del parlament sinó de la majoria que governava— als esquemes de l’Administració Local que, en els Consells, no es diferenciaven dels d’un ajuntament.
He de confessar, però, que, tot i l’esforç doctrinal que férem els partidaris de concebre els Consells com a institucions autonòmiques, sempre vaig saber que aquest era el punt més dèbil de l’estructura legislativa en la qual s’emparaven, atès que, ens agradés o no, la vis atractiva de les normes locals i la indubtable extracció local d’aquestes institucions, podia acabar malmetent tota la nostra filosofia.
De fet, durant més de vint anys vam passejar el nostre dubte, suportant el temor de no poder sobreposar-nos mai a una legislació que encotillava els Consells i els impossibilitava desenvolupar-se; temor que s’esvaí finalment quan, fent de la necessitat virtut, el govern de les Illes Balears sorgit del “Pacte de Progrés” va elevar al Parlament un projecte de llei que, finalment, es va concretar en la Llei 8/2000, de 27 d’octubre, de Consells Insulars, la qual provocava un salt quantitatiu pel que fa a la configuració políticoadministrativa d’aquests.
D’acord amb aquest plantejament, el nou model organitzatiu que implantà la Llei 8/2000 es caracteritzà essencialment per permetre la creació d’òrgans de tipus institucional-burocràtic (no necessàriament representatius) per a la gestió de les competències executives del consell, òrgans entre els quals destacava el “Consell Executiu”, integrat per persones que no necessàriament havien de ser membres representatius (a diferència del Ple, del President o de la Comissió de Govern, que només estan formats per consellers elegits).
Totes aquestes idees van passar finalment al nou Estatut aprovat per la Llei Orgànica 1/2007, que insereix els Consells en l’organització institucional autonòmica (art. 39), ubicant-los en el capítol IV del títol IV “De les institucions de la Comunitat autònoma de les Illes Balears”, atribuint-los directament competències pròpies (art. 70), executives o de gestió, incloent-hi també la potestat reglamentària sobre aquestes competències (art. 72). A més, possibilita que el Parlament els transfereixi facultats executives o de gestió en altres competències que podem denominar transferibles o delegades (art. 71), els dona iniciativa legislativa (art. 47.2), generalitza la fórmula organitzativa del Consell Executiu com a òrgan necessari en tots els consells, amb membres lliurement nomenats pel president del Consell, tot i que no siguin electes (art. 63 a 66), i els faculta per exercir les funcions administratives i la gestió ordinària de les competències de la Comunitat Autònoma (art. 80).
Amb aquesta nova regulació de l’article 61, l’Estatut ha volgut subratllar que estem davant d’institucions que gaudeixen d’un elevat poder polític i que poden implementar polítiques pròpies en l’àmbit de les seves competències (art. 73), polítiques que, lògicament, poden ser diferents d’un Consell a l’altre.
Sens dubte, el més cridaner d’aquesta reforma és la partició que l’Estatut fa del “poder executiu” originari de la Comunitat Autònoma entre el Govern autonòmic i els Consells insulars. Així doncs, des del moment en què aquests tenen certes competències d’execució atribuïdes directament per l’Estatut (les de l’art. 70), sobre les quals ostenten fins i tot la potestat reglamentària, es pot afirmar que els Consells disposen també d’una part d’aquest poder executiu originari de la Comunitat Autònoma. Idea que expressa molt bé l’article 84.2 quan diu que “Corresponen al Govern de la Comunitat Autònoma i als Consells insulars la funció executiva, incloses la potestat reglamentària i la inspecció, i l’actuació de foment de les competències que els són pròpies”. Per tant, la “funció executiva” (o, el que és el mateix, el poder executiu originari) de la Comunitat Autònoma es distribueix ara entre el Govern autonòmic i els Consells insulars.
És clar que per dur a terme aquesta nova concepció dels Consells insulars calia establir un nou sistema d’elecció directa, a diferència del que establia l’Estatut de 1983, que feia consellers als diputats elegits per cadascuna de les illes. L’actual sistema exigeix, doncs, llistes separades i diferenciades: una per al Parlament i una altra per a cada Consell.
Aquesta important transformació dels Consells insular en òrgans plenament autonòmics ha culminat amb la Llei 4/2022, de 28 de juny que confirma definitivament els Consells insulars com a institucions de govern de cada una de les illes, en oferir-los el govern, l’administració i la representació d’aquestes, a més de considerar-los com a institucions de la Comunitat autònoma en la mesura en què participen de les potestats normativa i executiva d’aquesta. I són també, i alhora, entitats locals dotades de personalitat jurídica pròpia i d’autonomia per a la gestió dels seus interessos, per la qual cosa disposen de les potestats administratives pròpies de les administracions públiques territorials.
D’acord amb la nova llei, els Consells detenen les competències corresponents als àmbits decisoris fonamentals de la institució, com ara les potestats normativa i de planificació, les funcions pressupostària i tributària, el control sobre la resta d’òrgans de govern i l’administració insular, la creació d’ens públics i altres atribucions de rellevància similar.
En definitiva, que sense l’Estatut que vam aprovar fa quaranta anys, les illes no haurien tingut autonomia en el marc d’una Comunitat autònoma. I hauria estat impensable la creació d’aquest òrgan, situat al mateix nivell institucional que el President, el Parlament i el Govern de la Comunitat. I també hauria esta impossible que, en el marc d’un procés descentralitzador i de reforçament dels Consells, s’hagués aprovat, com acaba de succeir, la Llei Menorca Reserva de la Biosfera que, sense ser una llei perfecta, contribuirà sens dubte a crear un marc específic per a la gestió diferenciada a Menorca de diversos aspectes competencials. Perquè més enllà de la normativa europea, estatal i autonòmica que els regula, aquest marc legislatiu estableix criteris de sostenibilitat sobre el patrimoni natural, cultural, històric i etnològic, la biodiversitat o el paisatge de Menorca, amb la creació de directrius elaborades pel Consell Insular, que ha de ser fonamental per al progrés econòmic, polític i social de la nostra Illa.
Josep Maria Quintana 