L’article 152.1 de la Constitució espanyola, bàsic per reflexionar sobre el sistema electoral de les Comunitats autònomes, estableix d’entrada que “En els Estatuts (…), l’organització institucional autonòmica es basarà en una Assemblea Legislativa elegida per sufragi universal d’acord amb un sistema de representació proporcional que asseguri també la representació de les diverses zones del territori”. Veiem amb això que la distribució d’escons entre les circumscripcions que es creïn, si bé reclama el principi de la proporcionalitat, no contempla només el criteri demogràfic (“una persona un vot”), sinó que admet que aquest es pugui matisar en favor d’una adequada distribució que asseguri que tots els territoris tenguin una representació adequada.
La mateixa Constitució i la jurisprudència constitucional admeten barreres electorals (algunes prou altes de fins el 6%) que deixen fora de les assemblees legislatives els partits o coalicions que no les superin, alhora que determina (art. 68.2) que es fixi una representació mínima en les eleccions al Congrés dels diputats (que desvirtua la proporcionalitat en favor de províncies poc poblades), i prescindeix de la proporcionalitat en les eleccions al Senat, assignant 4 senadors per província (art. 69.2), que després es completa amb els senadors autonòmics amb un sistema que no desvirtua bàsicament aquesta desproporció inicial.
Això ha donat peu a articular diferents mecanismes de sobre representació de les circumscripcions menys poblades (i a la consegüent infra representació de les més poblades), amb la qual cosa es corregeix el mandat d’establir un sistema de representació proporcional en favor de criteris territorials.
Diguem d’entrada que no hi ha cap norma constitucional que determini quin ha de ser el nombre de parlamentaris d’un Parlament autonòmic. Per tant, l’han de establir els estatuts de cada Comunitat autònoma. Alguns ho fan directament. D’altres es remeten a una Llei electoral pròpia. I en el panorama espanyol trobam sistemes molt diversos: algunes lleis electorals concreten el nombre de diputats per cadascuna de les circumscripcions; d’altres opten per una forquilla màxima i mínima; n’hi ha que fixen només un mínim o bé un màxim, i en trobam que determinen el nombre de diputats d’acord amb l’evolució demogràfica de la Comunitat autònoma.
El que vull remarcar amb el que acab de dir és que, en tots els casos, d’una manera o altra, les lleis electorals combinen el criteri poblacional amb el territorial, tret de l’Estatut basc que atorga un nombre igual de diputats (25) a cadascuna de les tres províncies que conformen la Comunitat autònoma, amb un Parlament que té, per tant, 75 diputats, trencant d’aquesta manera el principi de la representació proporcional.
Un altre sistema no tan extrem en favor de la territorialitat és, precisament, el nostre, on l’Estatut determina 4 circumscripcions electorals (Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera) i remet a la Llei electoral la composició del Parlament, que (art. 12) fixa en 59 diputats distribuint-los irregularment: 33 per Mallorca, 13 per Menorca, 12 per Eivissa i 1 per Formentera.
Dit això, convé tenir en compte dues qüestions que afecten al sistema que els habitants de les Illes Balears ens vam donar l’any 1986: La primera, que el criteri seguit no respon a cap fórmula matemàtica que el relacioni amb la demografia (encara que la té en compte), sinó a un acord pres entre tots, és a dir a un consens que van forjar les forces polítiques que estaven representades al Parlament l’any 1986. La segona, que el sistema fixat va ser declarat constitucional per la sentència 45/1992, que desestimà un recurs d’inconstitucionalitat contra la norma, tot i que la distribució d’escons entre les quatre circumscripcions no respectava la proporcionalitat amb la població de cadascuna d’elles.
Fetes aquestes dues observacions, crec tanmateix que no podem obviar els 30 anys que han passat des de la sentència, ja que, d’aleshores ençà, s’han alterat alguns paràmetres que ens conviden a reflexionar sobre una necessària reforma de la llei electoral en allò que afecta, precisament, a la distribució d’escons. Des del meu punt de vista, s’han produït tres fets cabdals que no podem menystenir:
1er) S’ha separat el càrrec de diputat al Parlament del de conseller al Consell Insular respectiu. Ara, cada illa elegeix els seus consellers per sufragi universal i directe (art. 64.1 EA) perquè governin un Consell Insular que, des de l’Estatut de 2007, és considerat com a “institució autonòmica” (al mateix nivell que el Parlament, el Govern i el President de la Comunitat (art. 39 EA), alhora que tots s’han dotat -i s’han de seguir dotant- de moltes més competències per tal d’esdevenir vertaders “governs” de cadascuna de les illes (arts. 70 a 74 EA).
2n) S’ha disgregat el Consell d’Eivissa-Formentera en dos: Eivissa i Formentera (art. 39 i 41.3 EA), encara que sense alterar la representació global al Parlament (13 diputats), però assignant-ne 12 a Eivissa i 1 a Formentera (art. 12.2 de la llei electoral). I
3r) S’ha modificat substancialment el pes demogràfic entre Menorca i Eivissa. Concretament -i en xifres rodones-, el 1986 Eivissa tenia 65.000 h. i Menorca 60.000. Per tant, Eivissa tenia 5.000 h més que Menorca, una diferència que podíem considerar com a no substancial. Avui, en canvi, Eivissa en té 152.000 i Menorca 96.000. Per tant, Eivissa té 56.000 h més que Menorca. No és broma. Però a l’hora d’avaluar la bondat del sistema, també hauríem de tenir en compte el creixement que ha experimentat Mallorca, encara que no assoleixi la dimensió del que ha tingut l’eivissenc. Mallorca tenia 550.000 h el 1986 i en té 940.000 el 2022. Estam parlant de xifres que l’any 1986 eren impensables.
¿Són, doncs, suficients aquests tres grans canvis per plantejar-nos una reforma de la Llei electoral de 1986 per ajustar la representativitat al Parlament que conjugui de manera més equitativa els principis de proporcionalitat i el de representativitat dels respectius territoris illencs? La meva resposta és sí.
¿I com es podria concretar la reforma? Per dur-la a terme cal, d’entrada, complir amb un imperatiu legal: que l’acordi un mínim de 40 diputats (2/3 dels parlamentaris). Però, sobretot, hauríem també de complir un imperatiu que definiria com de “bona política”: que l’acord sigui pres per totes les forces polítiques, com ho va ser el de 1986 que -ho repetesc- no respon a cap mena de fórmula matemàtica lligada a la demografia. Simplement tots els partits van creure que aquella era una bona redistribució, encara que, si tenim en compte la població de les Illes Balears l’any 1986, Mallorca (amb 33 diputats) tenia 1 diputat per cada 16.666 habitants; Menorca (amb 13 diputats) en tenia 1 per cada 4.615; Eivissa (amb 12) en tenia 1 per cada 5.417; i Formentera (amb 1) en tenia 1 per cada 5.000. Acceptada la desproporció que infra representava Mallorca -que tots van acceptar per afavorir el principi de la territorialitat-, veiem, però, que aleshores la desproporció entre les illes menors era molt petita i per tant assumible (a més de constitucional, si tenim en compte la sentència de 1992).
Avui, però aquesta desproporció s’ha engrandit de manera molt considerable. Tenim, doncs, que, en xifres aproximades, Mallorca té 1 diputat per cada 27.000 h; Menorca 1 per cada 7.432; Eivissa 1 per cada 12.326; i Formentera 1 per cada 12.110.
Com es pot resoldre l’equació de manera satisfactòria?
D’entrada vull afirmar que la fórmula no pot ser la de disminuir el nombre de diputats al Parlament, ja que, si ho fèiem, el “llindar electoral” (cast. umbral) augmentaria fins al punt que -com ha assenyalat el professor Oliver Araujo- podria deixar fora del Parlament partits polítics que superin fins i tot el quinze o el vint per cent dels vots en una illa. És, de fet, el que pretenia el govern de José Ramón Bauzà, que proposava un Parlament amb 43 diputats en total; 24 per Mallorca, 9 per Menorca, 9 per Eivissa i 1 per Formentera), sota la màscara d’abaratir el cost polític i afavorir l’austeritat. Sens dubte que l’abaratiria, però a costa de desnaturalitzar el sistema, que deixaria de ser proporcional per esdevenir, a la pràctica, un sistema majoritari corregit, on només dos partits tindrien possibilitats reals d’obtenir representació en cada circumscripció.
Crec, doncs, que una fórmula que podria refer mínimament l’equilibri sense trencar el consens de 1986, seria la d’augmentar el nombre de diputats del Parlament, que passaria de tenir-ne 59 a tenir-ne 62. Aquesta proposta, que va obtenir un principi de consens entre els components de la taula rodona que, organitzada per la Fundació Rubió, va tenir lloc a Maó el passat 5 de desembre (taula a la qual hi participava un militants de Mes, un del PSOE i un del PP -tots ells menorquins-, encara que actuaven a títol personal i, per tant, no involucraven amb la seva opinió el parer del partit al qual pertanyien), és la següent: assignar un diputat més a Mallorca, que quedaria amb 34 diputats; assignar-ne dos a Eivissa, que restaria amb 14; i mantenir els 13 de Menorca i el diputat per Formentera.
Som ben conscient que, amb aquesta fórmula, el desequilibri en favor de la territorialitat que afavoreix les illes menors continuarien existint -com existia en la fórmula adoptada el 1986, que va ser acceptada per tots-, però Eivissa es veuria força més ben representada i Mallorca no hauria de cedir encara més representativitat de la que, generosament, va cedir el 1986.
Josep Maria Quintana 