El catedràtic de Dret Constitucional de la UIB i acadèmic, Joan Oliver Araujo, ha fet arribar als qui compartim amb ell plaça a l’Acadèmia de Jurisprudència i Legislació de les Illes Balears un interessant article del doctor Vicente Juan Calafell Ferrà sobre “La reforma constitucional de les comunitats autònomes”, en el qual, com tants altres juristes, aborda la necessitat urgent de modificar la Constitució Espanyola de 1978. Addueix raons sociopolítiques, jurídiques i tècniques i també motius econòmics, tot indicant el perill que amenaça la nostra Llei fonamental si no s’aborda seriosament la seva reforma, ja que, en els quaranta anys de vigència, només ha patit dues modificacions puntuals (les dels articles 13 i 135) de poc calat. Per aquest motiu conclou que “la reforma de la Constitució és l’assignatura pendent de la democràcia espanyola”, opinió que, també jo, he manifestat reiteradament des d’aquestes mateixes pàgines.
Concretant més la seva proposta, el professor Calafell posa el seu principal accent en la reforma del Títol VIII, que regula el que avui coneixem com “estat autonòmic” que -diu- travessa una crisi profunda, bàsicament perquè la Constitució recull una escassa regulació d’aquest, alhora que conté nombroses argumentacions oposades, encara que complementàries entre si. Es refereix en aquest sentit als articles 148 a 153, que possibiliten -diu citant el constitucionalista Jorge de Esteban- “la creació d’un Estat de les Autonomies que no estableix de forma clara les competències de l’Estat i les pròpies de les diferents comunitats autònomes, les quals es basen en el principi anomenat dispositiu. Principi que significa que el nombre de comunitats autònomes i les competències que cadascuna inclogui al seu respectiu estatut depèn en gran part del propi voluntarisme de cadascuna d’elles, fins al punt que poden sobrepassar, com succeí primer al País Basc i després a Catalunya, els límits competencials que teòricament permet la pròpia norma fonamental”.
D’aquí dedueix, amb Javier Tajadura, que “l’Estat autonòmic actual és inviable jurídicament i econòmicament. Jurídicament, perquè la indefinició del marc competencial ha donat lloc a un autèntic caos normatiu i a una inseguretat jurídica que dificulta greument el funcionament eficaç de l’Estat. Econòmicament, perquè ha generat disset estructures que reprodueixen l’aparell institucional del poder central i generen una despesa estructural a la qual no es pot fer front; a unes duplicitats que generen igualment ineficàcia i sobrecostos; i a una fragmentació del mercat que, per ser contrària a les economies d’escala, incideix greument en la competitivitat.”
És, doncs, en base a aquestes consideracions que proposa un canvi de la Constitució en sentit “federal”, convençut que el Dret Constitucional Comparat ens posa de manifest que el federalisme és el millor expedient per garantir el pluralisme territorial al si de l’Estat Constitucional. A més, si s’abordés una reforma des del legislatiu, s’evitaria la gran anomalia que s’ha produït fins avui, ja que hem assistit a una veritable mutació constitucional causada per les sentències que, al llarg dels anys, ha anat dictant el Tribunal Constitucional en interpretar els articles de la nostra Carta Magna.
Concretant, el professor Calafell proposa una renovació dinàmica de l’equilibri federal que produeixi integració política mitjançant la participació de les entitats territorials. El que implica parlar amb claredat en els debats identitaris, com va recomanar Stéphane Dion aprenent de l’experiència canadenca. Per tant, més multilateralitat que bilateralitat i diferencialitat, tot i que alguns fets diferencials són innegables a Espanya, sobretot pel que fa a les llengües pròpies i a la insularitat; una major seguretat en les regles competencials, on és essencial que s’aclareixi la Constitució territorial; una millor i més justa solidaritat financera mitjançant mecanismes de compensació molt mesurats; un Senat territorial que actuï com a cambra de coordinació de polítiques i de seriosa participació en l’elaboració de les lleis; i sobretot, una Constitució federal prou detallada a l’hora de distribuir competències -i el marc general de les finances- per governar els processos polítics de presa de decisions. En definitiva, una proposta federal és una assenyada alternativa a les propostes independentistes i una explicació racional -en comptes d’exagerada i desproporcionada- per a unes societats adultes on algunes forces nacionalistes dramatitzen i simplifiquen els conflictes. Estem, doncs, davant d’una crida al sentit comú i a la integració, i també a la necessitat de pactar.
Cal, però, advertir que la reforma constitucional que es reclama no pot verificar-se, en opinió del professor Calafell (opinió que, per descomptat, comparteixo) mitjançant reformes legislatives parcials, ja que, com s’ha posat de manifest, només mitjançant una reforma constitucional és possible aclarir i equilibrar el sistema de distribució de competències i convertir el Senat en una genuïna via de participació de les comunitats autònomes en l’aprovació de les lleis de l’Estat que configuren el model territorial.
Una reflexió original és, al meu parer, la que fa el professor Calafell quan, davant l’opinió molt estesa entre els polítics (fonamentalment en el camp de la dreta espanyola) de no abordar la reforma constitucional si no s’aconsegueix abans un consens semblant al de 1978, en subratllar que, a diferència de llavors, que estàvem davant d’un veritable “procés constituent” (del no-res s’elaborava una constitució), ara no estem en aquesta tessitura, sinó davant una “reforma de la Constitució”, per dur a terme la qual, aquesta exigeix una determinada majoria: 3/5 o 2/3 del Congrés i del Senat, segons s’apliqui el procediment ordinari de reforma (article 167) o l’agreujat (article 168), i aquestes majories són les úniques vinculants. A més -apunta- el consens no cal que existeixi al principi del procés de reforma, sinó que apareixerà, en tot cas, com a conseqüència de les negociacions que s’han de realitzar durant el seu desenvolupament. Abans de començar la tramitació no pot estar acordat el resultat. Aquest serà, en tot cas, el fruit de molta feina i del debat entre posicions inicialment no coincidents. El consens de partida ha de referir-se tan sols a la voluntat d’iniciar i culminar la reforma.
Del que es tracta, doncs, és de reformar la Constitució per enfortir-la abans que es produeixi el desastre, perquè -en paraules de Jorge de Esteban- “en un món que canvia tan de pressa com l’actual és necessari revisar la Constitució de tant en tant. I, finalment, quan els pilars de la convivència s’esquerden, com passa ara, la millor manera de recuperar-los és a través de la reforma de la norma que obliga a tots”.
Val a dir, però, que el professor Calafell no és innocent i reconeix les dificultats de la proposta “federal” que ell defensa per recollir un cert estatus singular per a Catalunya i per al País Basc, ja que el principal problema que susciten aquestes solucions específiques per a unes concretes comunitats autònomes és la seva dubtosa compatibilitat, d’una banda, amb un sistema territorial que ha de seguir estant basat en la igualtat substancial de tots els seus components (de manera que qualsevol diferència de tracte hauria de obeir a raons objectives); i, d’altra banda, amb el mateix fonament de la Constitució “en la indissoluble unitat de la Nació espanyola” (article 2), que és -segons entén la doctrina- un dels valors superiors del nostre ordenament jurídic vigent. D’ací que si la reforma permetés qüestionar o desfer aquesta unitat (que és el que, en realitat, demanen els independentistes catalans) no podria ser considerada un simple canvi en la Constitució de 1978 i seria, més aviat, un canvi de l’actual Constitució per una altra.
Josep Maria Quintana 